解釋文

國立臺灣大學學生會自治規程（下稱「規程」）第 15 條第 1 項規定會長與行政部門有報告施政方針之義務，其功能為建立行政及立法兩部門間政策溝通管道，學生代表得以透過監督行政部門促使會長對本會會員負責。故就本會之施政方針，會長與行政部門負有報告義務，不因政策內容及其所採之手段形式有別。而會長與行政部門之報告義務除應於會期初提出施政方針外，對於爾後有施政方針之重大變更時，有再為報告之義務。再者，報告義務之時點，除因情況緊急、不能於事前預知或學生代表大會事實上無法聽取者外，均應於事前為之。所謂事前，係指政策執行前，即行政部門形成政策之階段。若行政部門於政策執行已近完畢時，方提出報告，為實質上架空報告義務之功能。若會長或行政部門違反報告義務，其政策決定雖非無效，惟仍應儘速補行報告，以恢復規程秩序。又依權力分立原則，行政部門執行其政策毋庸學生代表大會事前授權，但學生代表大會另得依第 13 條立法權及預算審查權，或第 19 條監察權予以監督制衡。行政部門透過對外募集活動所需資源，或與其他單位合辦，以不動用本會所編製預算之方式舉辦活動，此等無預算活動作為一獨立具體之政策，實與其他使用本會預算之政策並無不同，仍應依規程第 15 條第 1 項為施政方針報告。至於本會政策之附屬性執行手段，應視其與政策之實行是否具有重要關聯，而依附於相關政策之施政方針報告中受學生代表大會監督。

解釋理由書

國立臺灣大學學生會學生法院法（下稱「學生法院法」）第 44 條第 1 項第 3 款規定「學生代表現有總額六分之一以上聲請，就其行使職權，適用規程疑義或適用法律有發生有牴觸規程之疑義」時得向本院聲請解釋。此不以具體個案發生為前提，而為抽象規範審查，目的在於以健全之規範審查機制排除違反規程之法規。依此，因學生代表對法令的行使及運作有密切關係，基於職權地位，只要學生代表到達一定人數，足以表示學生代表之聲請並非恣意，即可就其「行使職權，適用規程發生疑義，或適用法律有發生有牴觸規程之疑義」向本院聲請規程解釋。本件聲請人王紀翔等共有 15 位學生代表，已達當時學生代表總額（65 位）六分之一以上，符合上開少數學生代表聲請解釋之門檻。

由本件聲請書所載，可得知本件聲請人所行使之職權為規程第 15 條第 1 項──學生代表大會聽取行政部門施政方針及施政報告。學生代表大會雖為合議制機關，集會集體行使職權為其常態，惟此並非行使職權之唯一型態。學生代表行使規程第 15 條第 2 項之質詢權時，即係以個別行使之方式為之。又，規程第 15 條第 1 項明文規定行政部門有向學生代表大會提出施政方針及施政報告之義務，此亦指學生代表大會具有聽取該報告義務內容之權限。申言之，其行使方式與決議不同，無須如決議之作成須由學生代表大會召開集會集體行使，而係由學生代表個別行使其職權，聽取行政部門施政方針及施政報告，並依同條第 2 項規定向行政部門提出質詢。故本案聲請人就學生法院法第 44 條第 1 項第 3 款聲請規程解釋，合乎學生代表應基於行使職權提起之要件。

依學生法院法第 44 條第 1 項第 3 款前段規定，凡學生代表「行使職權，適用規程發生疑義者」即可聲請解釋規程，並不以發生法律牴觸規程之疑義為限。再者，本條源自於司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 3 款前段規定，而參照司法院大法官至今依據該條規定所受理之聲請，學生法院法第 44 條第 1 項第 3 款前段「其行使職權，適用規程發生疑義者」，應係指對於學生代表行使職權之規程規定、在行使規程所定職權時所應適用之其他規程規定之具體意涵有所爭執時（司法院大法官釋字第 632 號解釋許玉秀大法官協同意見書參照）。本件聲請人提起規程解釋，乃針對規程第 15 條第 1 項，就學生代表聽取行政部門施政方針及施政報告之範圍，是否及於行政部門無預算活動、對外交涉、協商、締約、募款等行為，為學生代表就其對行政部門行使監督權限所適用之規程發生疑義。又，學生代表依學生法院法第 44 條第 1 項第 3 款聲請規程解釋，應基於行使職權適用規程或適用法律有所疑義，且與「適用規程或牴觸規程」之疑義間具備因果關聯，方符合本條之規定（本院不受理決議第 1 號參照）。本件聲請人依規程第 15 條第 1 項，行使職權聽取行政部門施政方針及施政報告，對其所得聽取之範圍有疑義，且「行使職權」與「適用規程發生疑義」間具有因果關聯性，故本院依照學生法院法第 44 條第 1 項第 3 款有權作成解釋。惟本案聲請人亦就規程第 15 條第 2 項學生代表之質詢權，及第 19 條監察權聲請釋疑，皆與本案中聲請人聽取行政部門施政方針及施政報告之職權行使無涉，故不受理。

再者，誠如一般訴訟須具備「權利保護必要」之不成文要件後法院方得受理，司法資源之利用應受到「權利濫用之禁止」此一基本、普遍之法理限制，解釋聲請案中，權利濫用禁止之具體展現即為以「聲請解釋之必要」作為學生法院受理要件，避免司法權過早介入規程相關之爭議，而有違反權力分立意旨之疑慮（本院不受理決議第 1 號參照）。本案之疑義為學生代表依規程第 15 條第 1 項所得行使之職權範圍，係屬規程層次之爭議，尚無如由聲請人提出立法案、法律修正案或其他更便捷、有效之途徑足使聲請人釐清系爭規程條文之內涵，從而應肯認此部份具備解釋之必要性。另需述明者係，依學生法院法第 44 條第 1 項之規定，規程疑義解釋之提起均有特定具體事件背景，惟規程疑義解釋係指對規程之意涵作成一般性、原則性之闡釋，故本院謹守抽象解釋之原則：解釋客體為個案爭議抽象化之規程疑義，且解釋之結果並不會具體指摘特定機關行為違反規程。

我國司法院大法官先前之解釋曾採所謂「政治問題原則」，即基於權力分立之考量，司法不應介入審查高度爭議之政治案件，以尊重立法及行政之政治決定。惟有鑒於「政治問題」本質之模糊、過於簡化憲法與政治之關聯等原因，是否、如何適用此一原則，於司法院稍後之解釋及學界間皆抱持較謹慎之態度。從而，為平衡司法自制與本院規程秩序守護之任務，宜認案件之「規程爭議性」為本院介入與否之考量基礎之一，即於案件具「規程爭議性」時需予以審查，則縱認係「政治問題」，亦不宜規避司法權捍衛規程秩序之義務，方符機關忠誠之精神。

本件爭議經抽象化後，性質為行政部門權力之範圍及其與立法部門行使職權對其監督之互動關係，且未明文見於當前規範。蓋監督行政部門之權力為立法部門核心功能之一、對外交涉亦屬行政部門無可避免之業務，其間互動如何，此爭議之規範層級屬規程層次，即規程第 15 條第 1 項之內涵疑義，故具備規程爭議性，則本院自不宜以政治問題原則避而不闡釋當前規程下應有之秩序，以盡本院之職責，於爭議發生時，指引符合規程基本秩序之權力運作方式。

縱關係人認規程之政府體制規定未臻完善，並將影響本爭議之認定，惟政府體制與對外交涉權之監督方式未有絕對之關聯，且本院所職掌者乃對於當前規程之解釋，不得以尚待由立法行政互動或修改規程為由而捨棄解釋，否則形同規程之自我放棄，併予述明。

關於規程第 15 條第 1 項之解釋方法，除單純文義解釋外，由於規程抽象性及其組織法之性質，尚須從制度面與功能面理解規範所繫之文本，並搭配既存於現實之制度典範加以研析、比較（本院第 6 號解釋理由書參照），據此，應考察規程對於權力制衡與分立的設計與結構、行政部門與學生代表大會實際運行狀況，以釐清系爭規程之制度與功能。

按總統制之基本原則在於行政權由人民透過普選，直接賦予其民主正當性，而不向立法權負責。本會規程第 7 條規定本會行政首長為會長，亦為本會對外代表，任期固定，又規程第 14、26、27 條規定會長及學生代表由會員分別選出，故會長施政並不以學代會信任為正當性基礎，且學生代表與會長及行政部門之幹部間亦不得互相兼任（本院釋字第 1 號解釋文參照），行政立法兩部門人事嚴格區分。再者，規程無內閣制不信任投票及解散國會之設計，學代會的彈劾權並不能當作倒閣權行使（本院釋字第 6 號解釋理由書參照），學代會不得以不信任投票使會長去職或行政部門總辭，故可認本會規程之權力分立基本架構為總統制之設計，本院釋字第 1 號解釋亦採此見解。

次按本會規程於民國 79 年制定並通過，第 15 條行政部門之報告義務與學生代表之質詢權，係考量學生自治之特性，恐總統制下官吏不能出席議會發言、議員無質詢權之特徵可能造成行政權專擅，人民不知政府施政方向，故規程兼採內閣制之優點，規定行政部門有報告施政方針及施政報告之義務，學生代表有向行政部門質詢之權，給予本會會長雙重限制以對全體會員負責並受學生代表監督（本院釋字第 4 號陳鋕雄學生法官補充意見書、〈台大學生會自治規程釋義—立法〉參照）。故規程第 15 條係為使本會權力分立之制度得以遂行所為之特別設計，在條文解釋時則應考量相關之內閣制精神。

會長與其領導之行政部門向學代會報告並接受學生代表質詢，非等同行政向立法負責。蓋本會之責任政治，是會長與其領導之行政部門就施政成果向本會全體會員負責，其政治責任除選舉時不予連任外，會員可透過規程第 29 條罷免權使會長去職負責。但實際上，本會學生自治從未有會長連任，亦長年未有會長罷免案，前述責任政治機制略顯空洞。又，政黨政治對於以定期改選為核心之代議民主體制誠屬重要，蓋行政首長或民意代表雖有任期之限制，然政黨為獲得長久執政之地位，代表政黨而獲選之行政首長或民意代表，亦受到政黨意志之影響，在施政上無法一意孤行，而須尋求黨內同志之合作，以遂行國家政策。反觀本會運作現況，受到學生就讀年限的自然限制，難以期待校內學生形成互相競爭、制衡之政黨，會長一旦獲得選舉勝利，實無如國家行政首長有連任或遂行政黨宗旨之壓力，此時學代會即是少數現實上有效的監督機制。因此立法部門透過規程第 15 條第 1 項監督行政部門之機制，在本會實際運行狀況更顯必要。

行政部門為本會三權之中掌握最多資源與政治機會之部門，其所擁有之會務資訊於大多數狀況亦為三者之冠，學生代表未有如同真正國會議員之政治資源及助理人力以掌握政府資訊；又學代會對行政部門係分立抗衡，又係合作向校方爭取學生權益，其關係比總統制下之立法行政部門更密切，非完全對立，故基於規程對於權力分立之設計與結構、臺大學生自治實際運行狀況之綜合考量，規程第 15 條第 1 項係緩和總統制下立法與行政之對抗關係，作為兩部門間政策資訊流通的溝通橋樑，行政部門有義務透過各項報告與學生代表分享其資訊，共同完成學生自治之使命，實現本會宗旨與增進學生權益。

綜上所述，本會規程第 15 條第 1 項之功能在於建立行政及立法兩部門間政策溝通管道，使學生代表得以透過監督行政部門促使會長對本會會員負責，亦為學代會進一步行使制衡權力，如立法、預算審查、彈劾糾正等權之重要資訊基礎；故行政部門履行報告義務之方法，應落實上述功能，方合乎規程意旨。

本條既取內閣制之長補總統制之短，則行政部門向學生代表大會報告、受學生代表質詢之方法，應近於內閣制國家中內閣與國會之互動，而內閣對國會之報告義務，並不侷限於特定部門，亦不分內政或外交領域，皆應向國會報告。再者，從第 15 條第 1 項之憲政功能而論，行政部門自不得隱瞞部分施政方針與結果，以規避學生代表監督權能，破壞兩部門溝通合作之基礎。故就本會之施政方針，會長與行政部門負有報告義務，不因政策內容及其所採之手段形式有別。惟所謂施政方針，並非列舉政策執行過程之個別行為，而係指政策之重要構成概念，如目的、目標、主要手段等，能使學生代表初步了解並得要求進一步就細節詳細報告或質詢揭露澄清之機會。因此，行政部門負擔事前提出施政方針之義務，並非要求其對政策執行所涉行為須一一向學代會報告，使行政部門負擔過苛之報告義務而陷於癱瘓。又為貫徹規程第 15 條第 1 項之功能，會長與行政部門之報告義務除應於會期初提出完整之施政方針外，對於施政方針報告後有重大變更或其他既有重要政策有所變更時，皆有再為報告之義務。

本會規程第 15 條第 1 項所定施政方針報告，以及前述因施政方針報告後又有重大變更或其他既有重要政策有所變更，其報告義務之時點，除因情況緊急或不能於事前預知者外，均應於事前為之（司法院大法官釋字第 520 號解釋理由書參照），又學代會事實上無法聽取之情形，自不在此限。而所謂事前，係指政策執行前，即行政部門形成政策之階段。政策之執行除達成政策目標之各種主要手段外，亦包含若干前階段之準備行為，如活動舉行所需之契約協議、締結契約、宣傳活動、募款、採購、租借等等以本會名義所為法律或事實行為。故「事前」不僅指政策之主要手段執行之前，亦應於前階段準備行為開始前；若行政部門得於政策執行已近完畢時，方提出報告，將使學生代表因長期不知有此政策存在，而對該政策陷於無從監督、參與之處境，實質上架空報告義務之功能。至於行政部門就政策成敗、是否將停止執行之風險預估，與報告義務之時點判斷無關，非謂成功機會不高之政策即不能報告，縱一政策有半途而廢之可能，學生代表仍有權得知。

基於權力分立之原則，行政部門貫徹執行其政策毋庸學生代表大會事前授權，否則形同立法部門實質上為行政部門決定政策，將生錯亂本會責任政治之憲政危機；若學代會針對行政部門依規程第 15 條第 1 項所提出之報告做成決議表明立場，該決議僅帶有建議或聲明異議之性質，無從否決、取代或變更行政部門之政策。惟學代會得透過第 13 條立法權及預算審查權事前制衡行政權力，或以第 19 條之監察權提出彈劾或糾正，或基於上開權力享有之調查權進行監督。然而規程第 15 條第 1 項仍有其憲政意義與重要功能，若會長或其行政部門違反此一報告義務，雖非無效，但應盡速補行報告，以恢復規程秩序（司法院大法官釋字第 520 號解釋理由書參照）。

在我國憲政實務，立法院有透過預算案審查參與行政院決策之權力。按司法院大法官釋字第 520 號解釋，預算制度乃行政部門實現其施政方針並經立法部門參與決策之憲法建制，對預算之審議及執行之監督，屬立法機關之權限與職責。在代議民主之憲政制度下，立法機關所具有審議預算權限，不僅係以民意代表之立場監督財政支出、減輕國民賦稅負擔，抑且經由預算之審議，實現參與國家政策及施政計畫之形成，學理上稱為國會之參與決策權。立法部門審查預算案之權限，不僅在於監督行政部門財政支出，更有透過預算審議而參與決策之憲政重要性。在學生自治下，本會行政部門得透過對外募集活動所需資源，或與其他單位合辦，以不動用本會所編製預算之方式舉辦活動。此等無預算活動如作為一獨立具體之政策，例如舉辦議題宣導講座、參與社會議題之聲明或連署（學生法院釋字第八號解釋參照）等，實與其他使用本會預算之政策並無不同，仍應依規程第 15 條第 1 項為施政方針報告，不因是否使用本會預算而有別，以尊重學代會之參與決策權；而若無預算活動僅為本會政策之附屬性執行手段，例如為宣傳特定活動而發起活動專頁或召開記者會，則應視其與政策之實行是否具有重要關聯，而依附於相關政策之施政方針報告中受學生代表大會監督。

至於基於締約目的所為之對外交涉、協商等行為，應屬對外締約之過程。蓋所謂對外締約行為，係指本會與非隸屬於本會之個人或公私團體，為基於一定目的設定特定權利義務關係，而從接觸、磋商直至合意成立契約之過程。而對外募款則係指本會對外向企業組織或個人進行勸募之募款行為，亦須以對外締結締約之方式達成。依照規程第 7 條規定，會長對外代表本會，因此，應認為作為行政部門首長之會長對外有接觸、磋商、締結契約之權限。惟對外締約權限雖由會長所掌，並不妨礙三權分立體制下，立法部門參與、監督行政權運作之正當性。

而以執行政策為目的之對外交涉、協商、締約、募款等行為，屬於政策之附屬性執行手段。此附屬性執行手段並不具有獨立之施政方針或政策之地位，自非屬前揭報告義務之範疇，無須獨立於政策之外為報告。不過，由於其屬政策執行階段之準備行為，而會長或行政部門就施政方針向學代會報告時，不可能全然不提及其中執行政策所需之重要規劃，否則將使報告內容流於空洞，而減損學代會透過規程第 15 條監督行政部門、溝通本會政策之憲政功能。若行政部門認為特定締約行為與政策之實行有重要關聯而產生報告之必要時，應於施政方針報告中說明其內容，以落實立法監督行政部門之機能；若立法部門認為此報告內容不足以監督其施政時，則可再透過規程第 15 條第 2 項質詢權要求行政部門為進一步報告，以合乎制衡監督之精神。

本會立法部門聽取關於締約行為之政策報告職權雖無涉於各國國會審查條約案權限，其僅作為行政部門與立法部門間良性溝通之管道，與各國元首或行政機關對外締約後必須經由國會批准方得於國內生效之實踐無關。是故，學生會行政部門縱未報告，亦不生契約本身無效之結果。然而，此報告義務對於第 15 條第 2 項學代會質詢權之影響，代表了制憲者於制度設計上容許象徵多元聲音、不同於行政部門民主正當性來源之立法部門能參與涉及重要事項之契約締結行為，以發揮良好之監督制衡功能，避免淪為橡皮圖章之形骸化空殼。因此，行政部門違反報告義務雖不生特定法律效果，然究屬違反規程第 15 條而破壞憲政體系之作為，必須承受一定政治風險。對此，學代會得以彈劾、糾正、調查等其他手段控制行政部門執行政策、履行契約之方式，以求能於具體履行之過程中發揮制衡力量。

另外，契約中涉及財政事項者，涉及本會成員權益甚鉅，應由來自各選區之學生代表加以議決，始能實踐立法部門參與決策權之精神。因此，立法部門得透過立法程序、預算審查程序事前劃定行政部門之締約空間與權限，以此作為本會對外締約之基礎。然學代會所通過之法案或預算案並不得作為否認該契約效力與履行義務之依據，併此敘明。