解釋文

國立臺灣大學學生會決算法第十五條第一項所稱之「修正之主張」，係指學生代表大會財務委員會對於決算書之決算科目或金額為剔除、減列、增列，其修正應限於審核決算數額有無錯誤、虛報不實、遺漏或其他與公認會計原則不符之記載；或財務收支有無違反法定預算之授權或違背法令之不當支出。若僅涉及預算執行方法、經費使用效益、計劃實施效果等事項，而無涉違法之情形者，即不得依國立臺灣大學學生會決算法第十五條第一項之規定予以修正。

解釋理由書

本案係學生代表大會（下稱學代會）於 104 學年度第 1 會期第 8 次定期大會審議學生會之決算，將總決算書中學術部「刮亮台大」之預算 13000 元，實際執行預算 9820 元變更為 2500 元，經三讀通過完成法定決算書。其後，行政部門向學代會提出覆議，惟學代會仍維持原刪減決算結論。就該決算之刪減，依據國立臺灣大學學生會決算法（下稱本會決算法）第 15 條第 1 項：「財務委員會審核決算時，如有修正之主張，應立即通知原編造決算之單位限期答辯；逾期不答辯者，視為同意修正；於必要時，亦得通知相關人員列席備詢或提供資料。」其中「修正之主張」所指為何，兩造有所爭議。詳言之，行政部門認為該「修正之主張」僅限於「違法決算」方得修正，惟自本案之修正結論觀之，可知學代會之見解除「違法決算」外，尚包括「一切執行成效不彰之決算」。基於上述見解之相異，行政部門遂向本院聲請本會決算法第 15 條之統一解釋。此外，本案決算係於學代會大會中遭到刪除，據此，行政部門就本會決算法第 17 條之大會得否審議決算，審議決算之範圍限制等學代會之權限範圍，亦有不同之見解，故一併聲請本會決算法第 17 條之統一解釋。

本院是否受理行政部門之請求，應就本會決算法第 15 條與第 17 條之規範文義、結構、體系等予以釐清，確認行政部門是否該當國立臺灣大學學生會學生法院法（下稱學生法院法）第 45 條之聲請適格。本會決算法第 15 條所規範者，為行政部門與學生代表大會財務委員會（下稱財委會）間就「決算審核」之互動關係。財委會本於其職權，適用本會決算法第 15 條而審核行政部門之決算，財委會對該金額有疑義而欲加以修正時，應要求行政部門限期答辯；行政部門未於所定期間答辯者，則視為同意財委會之修正。財委會於決算修正時，行政部門除應提供資料、赴財委會報告外，尚因本會決算法第 15 條之適用，導致部分決算項目遭到修正，而負有事後之追繳責任；質言之，本會決算法第 15 條實涉及行政權限之行使。據此，行政部門為系爭條文之適用主體，又與學代會無隸屬關係，就本條「修正之主張」見解與學代會有所差異，故具備學生法院法第 45 條之統一解釋聲請適格，應無疑義。

按本會決算法第 15 條第 1 項規定：「財務委員會審核決算時，如有修正之主張，應立即通知原編造決算之單位限期答辯；逾期不答辯者，視為同意修正；於必要時，亦得通知相關人員列席備詢或提供資料。」同條第 2 項規定：「決算經審定後，以副本分送本會會者及財務部長。」自該條文之用詞、內容觀之，顯係參酌我國決算法第 25 條，又本會決算法將決算程序細分為財委會之審核與大會之審議，並分別規定於第 15 條與第 17 條，此種審核與審議之區分，亦參考我國決算法之規範。準此，欲解釋本會決算法第 15 條第 1 項修正之範圍，得參照我國決算法之有關規範。復因我國有關審計機關審核決算時應遵循之法令規範，部分規定於我國審計法，雖本會決算法並未有相當於我國審計法之規範，但解釋時亦得適當參考我國審計法之有關規範。惟本會與我國之政府體制、組織架構並不完全相同，故參照我國決算法與審計法時，就有異之部分須加以留意，合先敘明。

代議民主政治下之預算制度，一方面係賦予立法機關透過預算審查權參與政策決定；另一方面，則是使立法機關代表人民監督政府財政收支，以落實民主原則。是以，對預算之審議及執行之監督，均屬立法機關之權限與職責。按我國司法院釋字第 520 號解釋理由書指出「立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範，其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督。」而我國體制係將審計權自立法機關獨立而出，依憲法第 90 條，歸由監察院行使；惟本會規程非如我國憲法將立法權與審計權分屬兩院，與上開體制有別，質言之，本會並無獨立行使審計權之審計機關，則審計權應由本會立法部門（即學代會）行使之，以發揮獨立於行政部門財務制度外之民主課責功能。

本會決算法第 15 條第 1 項所規定審核決算時，財委會所為之「修正之主張」其權限範圍為何？是否得以執行成效不彰為由，進而修正決算金額，或僅限於違法支出，方得為之？本會法規未有明文規定。蓋決算制度為預算制度之最後一環，而決算係法定預算執行實績之記載，並依據會計原則所為之報告；決算之審核，即為審計機關對一會計期間之各部門、各單位之決算所為的事後審計。又由本會決算法體系觀察之，同法第 14 條至第 16 條，所規範財委會決算審核之程序，應為學代會審計權之具體落實。以我國審計法觀之，政府審計依其目的，得分為適正性審計、合法性審計及效能性審計。其中適正性審計之意義在於審核決算數額有無錯誤、虛報不實、遺漏或其他與公認會計原則不符之記載；合法性審計是審核財務收支有無違反法定預算之授權或違背法令之不當支出並查核財務管理上有無違失，以剔除不當支出、核定相關人員之財務責任，揭發不法行為；效能性審計或稱績效審計，則用於考核預算執行之效能，評估行政之經濟效率與風險。

「依法行政」為行政行為之根本，若無立法機關所為事前規範之授權，或逸脫授權範圍，行政行為之正當性即無所依歸。經立法機關審議通過之法定預算，是行政機關執行政策之授權規範，設定預算執行機關所得動支之額度上限及動支目的，並使行政機關受決算、審計及審議程序之監督（司法院釋字 520 號解釋理由書參照），若違背法定預算所授權之執行項目、目的、方法，或者執行過程違背法令（如經費之申報、流用、會計、使用方式或程序違背相關規定），即屬違法行政支出，審計機關即得對其施以合法性審計監督。我國審計法第 21 條賦予審計機關就各機關違背預算或有關法令之不當支出剔除、追繳之權，本會審計機關如前所述，依體系與歷史解釋應參酌我國審計法，故本會決算法第 15 條第 1 項修正權範圍除適正性審計外，亦包含合法性審計。是財委會依本會決算法第 15 條所為之決算金額修正，其性質上同時包含適正性和合法性審計之權能，其所適用之要件，即有別於效能性審計。

至若執行方法欠周延、經費使用效益不佳、計劃實施效果未如預期等效能性審計事項，而無涉及違法之情形，立法權得透過資訊取得與質詢監督行政權，然此監督制衡仍有一定界限，不得將行政權予以實質剝奪或逕行取而代之。財政為行政行為之基礎，無財政即無行政。行政行為之成果不易量化，且行政事務複雜多變，執行結果成效具有相當之不確定性，立法者已事先授權使用於一定目的之財務，在合於授權範圍之下，若立法者復得以執行結果逕撤銷其授權，無非係在事中與事後，持續以財政決定權取代行政機關之施政判斷，已實質剝奪行政權核心領域。惟針對施政之成敗，立法機關仍得透過行政權之報告、受質詢義務以追究其政治責任，亦得透過對決算書之附註，或以決定次一預算期間之預算的方式監督行政權。查本會決算法第 14 條、第 18 條規定，效能性審計應由審計機關為附註，或由大會審議為之，我國中央政府決算審核體系設計由審計部所出具之審計報告中指出缺失，再分送立法院與監察院分別行使質詢審議與糾正、糾彈權，並無由審計機關直接剔除之餘地，皆可佐證本會決算法第 15 條第 1 項之修正權內涵，應不包括效能性審計。

綜上，決算審核所為之修正，若涉及收支科目或數額之剔除、減列或增列，或核定追繳責任等適正性或合法性審計職權，其修正權之行使應限於決算數額與收支事實不符，如虛報、遺漏、誤寫、誤列等，或其決算科目之編列與會計原則不符，或支出違反法定預算授權得動支之上限額度或授權目的，或違反法定預算通過時所附之條件或期限，或支出違背其他有關法令，如本會預算法第 30 條經費流用之禁止。至於對各機關之行政效率、預算執行效能之告誡、建議改善之事項等屬於績效審計職權，則無從以本會決算法第 15 條為之，應依同法第 14 條、第 18 條附註表達於總決算書，而不得變更決算之科目與金額。

另就行政部門聲請第 17 條統一解釋之部分，綜合上述第 15 條與第 17 條之規範體系觀之，兩者應予區分如下：第 15 條乃規範財委會就「決算金額」之審核，得於決算書發生一定情形時，進行修正。第 17 條旨在規範學代會就「預算之執行、工作計劃之實施和效能及特別事件之審核」之審議。學代會於充分審議、討論後，得於總決算書加註意見，說明行政部門之執行績效。上開意見之附加，除給予次屆學代會撥核、審酌預算時得以參考，更得以提供大眾檢驗預算執行之情形，以期發揮對行政部門之課責功能。行政部門就第 15 條之適用，應限期答辯、提供資料以指出預算執行並無違法或記載錯誤等情形，否則將因財委會之修正，負有追繳責任，茲如前述。於第 17 條之情形，學代會於系爭規範事項進行審議時，行政部門雖同受質詢或要求提供資料，惟不論最終大會就上開事項之審議結果為何，該意見之加註並不直接令行政部門負有任何法律責任；換言之，行政部門之權限不因第 17 條之適用而發生任何變動。本條之規範主體為學代會，昭示學代會如何審議行政部門之預算執行成效。行政部門既非本條之適用主體，則其對於第 17 條所提出之規範文義理解，僅屬單純之意見表達，並不符合學生法院法第 45 條之統一解釋聲請適格，故不予受理。