公告

本號解釋之案號應為第四號。過去曾因大四學生可否參選問題，有人提出規程解釋之聲請，雖然聲請人在法庭公佈解釋文之前撤回聲請，但學生法官對該案已達成心證，並寫好解釋文。由於該未公佈之解釋文仍存於學生法庭卷宗之中，致法庭誤以為去年十二月研究生協會獨立投票案之解釋文，其案號應為第四號而非第三號。今更正說明如上。

解釋文

國立台灣大學學生會長選舉罷免法第二十九條第一項第一款暨第二項，因違法侵害國立台灣大學學生會自治規程第三條暨第二十六條會員之會務參決權規定，依同規程第三十三條第一項應認定為無效。凡於台灣大學註冊之在學學生，得依自治規程所定之程序參與本會會務及本校校務，為自治規第二條、第三條所明定。學生之會務參決權，進一步為自治規程第伍章對學生會長及學生代表之選舉罷免鎖定。是學生對學生會長及學生代表之選舉權，構成會務參決權之具體內容。立法機關無疑地負有自治規程上之義務使之實現，惟於實現之際尤須恪遵自治規程第二十五條至第二十九條之指示。系爭之選罷法第二十九條第一項第一款雖為實現自治規程第二十五所指示之「民主精神」，但採取否定選舉效力及重行選舉之手段以實現之，不僅無法適當地達成，還構成對學生選舉權的過度侵害，與民主法治下的「比例原則」牴觸而無效。國立台灣大學學生法官全體，根據自治規程第四章之授權，以合議方式掌理規程之解釋。規程之解釋即為探求自治規程之內涵，因而構成規程之部分，具有與規程相同之效力基於司法之被動性及法安定性之要求，學生法庭之解釋應自公布之日起生效。此亦為當今各國違憲審查制度所採，學生法庭解釋第一號亦早即適用相同之原則。但是，行政機關並不因此豁免於守法之義務，應依行政法之一般原則改正其違法之處。若有權利受侵害之學生，亦得循合法適當之程序救濟。

解釋理由

關於翁伯源等十三名學生代表連署聲請之規程解釋案，本庭認為所涉及之相關條文為國立臺灣大學學生會長選舉罷免辦法（以下簡稱會長選罷法）第二十九條第一項第一款及第二項，以及國立臺灣大學學生會自治規程（以下簡稱本會自治規程）第三條及第二十六條。以下分就會長選罷法中該規定之意義，以及本庭多數意見認為該規定牴觸本會自治規程之理由，敘述如下：

一、會長選罷法第二十九條第一項第一款及第二款之意義：

會長選罷法第二十九條第一項第一款規定：「若左列情況發生，則舉行會長選舉之第二次投票：一、投票結果投票率未逾百分之二十者，選委會應於開票日五日內公告重行選舉。」其所稱之「投票率」係指開出選票之總數除以選舉執行委員會（以下簡稱選委會）所公告之選舉人名冊為依據而計算出之選舉人總數。同條款所謂之「重行投票」，係指重新開放候選人登記，重新進行選舉公告、競選活動等事項，最後進行投票及開票等一連串活動而言。

首先，基於選舉公告之「公定力」及「行政自我拘束原則」，應以選舉公告之選舉人名所認定的選舉人總數為基數計算投票率。選舉公告係辦理選務行政之選舉委員會，依選罷法第十七條，針對具體之學生會長選舉，對可得特定之多數學生所為確認其選舉權存在之意思表示，因而為「一般處分」。既然為行政處分之一種，為求選舉行政之遂行及救濟必須依法之原則，該選舉公告未經合法撤銷或廢止前，仍然有效。又根據「行政自我拘束原則」，行政機關對有效之行政處分亦須自我尊重之。是故，無論選舉時已經公告之選舉人是否符合喪失選舉權之要件，只要選委會未撤銷其公告，仍有依法投票之權，辦理選務行政之人員不得拒卻之。然而上述選舉公告效力之認定，其前提乃是選委會已依會長選罷法第十七條為選舉人名冊及選舉人總數之公告。至於選委會未依法公告，或只公告選舉人總數，未公告選舉人名冊時，其效力應視具體情形而作個案判斷。由於此問題並非聲請人聲請範圍之所及，基於「不告不理」原則，本案不予處理。

其次，基於會長選罷法第二十九條第一項第一款之文義，應以開出選票之總數為計算投票率之除數。同條項款規定：「投票結果投票率未逾百分之二十者，選委會應於開票日五日內公告重行選舉。」其中所稱之「投票結果」，根據會長選罷法第二十七及二十八條，係指有效票及無效票之總數。該總數應當等於發出選票總數，也等於為領取選票而簽名之總人數。因此，「投票結果」乃指開出選票總數、發出選票總數或為領取選票而簽名之總人數。至於這三種票數若有發生不一致情形時，由於候選人得票數之認定乃由開出之結果而定，關於選舉結果各種票數之認定宜採同一標準，故仍以開出票數為準。另外，當不同種類之選舉合併辦理選務，而發生誤投票匭種類之情形時，本庭認為誤投之選票應算回該選票原所屬種類之選舉結果中。

至於，該條項所稱之「重行投票」，考諸立法機關對同條項第二款之規定，基於體系解釋之原則，立法機關之真意係「重新開放候選人登記，重新舉行投票」。蓋會長出缺之情形，無法想像不開放候選人重新登記，而後重新投票。

二、會長選罷法第二十九條第一項第一款及第二項與自治規程第三條及第二十六條牴觸無效：

關於會長選罷法第二十九條第一項第一款之投票率門檻制度，於選舉事項方面，在現行各國憲政中未曾有此制之例。少數關於選舉制度之論著中雖有略為提及投票率極少（例如只有百分之一的人投票）的情形時是否合乎多數決原則的問題，但未曾見有因而主張應設投票率門檻者。亦即無論憲政運作實例亦或學說，皆未曾對本項規定之合憲性作過討論。故本法庭基於維護自治規程最高性之職責，須求助於目前公法上違憲審查之理論，方能對此規定是否有違本會自治規程之問題予以回答。

首先，台灣大學在學學生透過選舉學生會長之會務參決權為自治規程所明文保障，此觀自治規程第三條及第二十六條自明。學生會會員對學生會長之選舉權（以下稱選舉權）在如何之範圍內受規程之保障，以及受到何種程度之保障，學理上本有不同之意見。參酌德國憲法學說，有「大構成要件理論」（同基本權範圍之彈性說或基本權限制要件之外部理論）及「小構成要件理論」（同基本權範圍之固定說或基本權限制要件之內部理論）之別，而各有聯邦憲法法院之判決及學者支持。基本上，前者認為基本權並無固定之範圍，對基本權的限制都是由外而內所附加的，基本權可行使的範圍須待合法之限制要件所確定。反之，後者認為基本權有固定可掌握之範圍，基本權的限制要件及為基本權之界線，因而基本權可行使的範圍自始即為確定。二者最大之區別，即前者只確定具體事實的基本權屬性，藉由屬性之確定而被認定為特定之基本權，而後始對基本權之限制條件進行違憲審查。後者則藉由解釋基本權之範圍來涵攝具體之事實，一旦不落入基本權之範圍，即非基本權之侵害，因而不進行限制基本權的違憲審查。（陳怡凱，「基本權利之衝突」，台大法研所碩士論文，第 49 至第 82 頁，九五年）本庭多數意見基於以下理由採取「大構成要件理論」審理本案：第一、「小構成要件理論」於學生在規程上之權利保障不足。蓋透過基本權範圍之涵攝，即可將學生之權益排除在司法保障之外。第二、「小構成要件理論」對於基本權範圍無法清楚地描述指明。第三、對於基本權之範圍究竟是否合適，沒有違憲審查之可能，因而亦形成學生權利保障之漏洞。

本此對基本權利界限的「大構成要件理論」，本庭多數意見根據選舉乃表達選舉人政治上之意思表示的屬性，認為本案所涉及者乃選舉權之限制合乎規程與否之問題。亦即，任何對選舉人政治上意思表示之之限制都構成基本權利之限制，無論否定選舉人表示意思之機會，或是限制其表示意思之時間、方式皆屬之。根據選罷法第二十九條第一項第一款之規定，立法者在投票率不足百分之二十的情形下，否定了第一次投票時行使選舉權之會員所為意思表達的效力，即使其仍有第二次投票的機會，會員之選舉權依然受到限制。本庭多數意見認為，選舉權之實現，不僅只是投票的機會及權利，更重要的是對於會員透過投票方式所表達之意思，應承認其效力並尊重其意思決定，方可謂選舉權之實現。投票率門檻之規定，使行使權利的會員所表達之意思因立法者所設定之條件而不被尊重，應即已構成對選舉權的限制。縱使第二次投票賦予了會員再一次行使選舉權的機會，但在此過程中曾參與第一次投票的會員，必須承擔重新聆聽政見之成本，並冒著投票日當天可能因不可預期之事故而無法行使投票權的風險。再者，學生身份之流動性與暫時性，亦必然使得部分已經行使投票權之會員喪失參與再次投票之機會。此外，雖然法規上明白指出必須辦理第二次投票，但事實上仍存在著屆時選務機關因經費或其他因素而無法辦理選舉之風險，會員是否能再行使投票權仍處於不確定狀態。會長若因而長期出缺，將無法順利推展會務，故此制即使未限制會員的選舉權，至少亦影響了會員在本會之其他權益。

然而，並非一旦限制會員的基本權利，即當然構成違憲。此外，基於「合憲性審查原則」，當法律規定存在多種可能的解釋時，只要其中有一種解釋可被認為合憲，即應採取此種解釋，而不應採取其他解釋而認為該規定違憲。故本庭多數意見針對會長選罷法第二十九條之文義，提出二種立法者可能追求之目的，而一一審查其合憲性。

(A) 目的一：以重行選舉來達成提高投票率之目的：

在此種目的下，期待以重行選舉的方式來影響選務活動者之行為，從而促使投票率提高。選舉過程中主要的活動者有二：候選人及選委會。在候選人方面，從過去的投票經驗可知，歷年來會長當選人個人的得票數從未有超過會員總數百分之二十以上者，因此要跨越門檻，光靠最高票候選人之選票不夠，尚必須求助於其他候選人之票數加總方能跨越。但候選人彼此間存有競爭關係，吾人不可能期待候選人告訴會員說：「不投給我沒關係，請投給其他候選人，以便提高投票率」。當候選人人數超過應選總額時，僅靠「競爭關係」即可使候選人積極地進行宣傳活動促使選舉人踴躍前往投票。故各國常見之例，是在候選人人數不足應選總額，競爭機置失其效力時，方設定當選人應達一定之「得票數」或「得票率」的規定。例如我國今年三月所舉行之總統選舉，所依據之總統副總統選舉罷免法，即未設定任何投票率門檻，只有在候選人數只有一組時，方對其當選時應有之得票率作出限制。本庭多數意見認為，投票率門檻規定無法達到促使候選人更積極進行競選活動之目的。

至於選委會方面，雖在此種目的解釋下，可採取鼓勵會員投票的積極作為。然而從歷年選務經驗可知，當投票率超過百分之二十（過去一般皆超過三十）時，事前選委會並未進行大規模宣傳活動，以鼓勵會員踴擁投票。但七十九學年度學生代表期中選舉時，選舉委曾就投票率不足百分之二十五將導致學生代表選舉無效之事作過大聲疾呼，結果卻有文、工、研究所三個選區投票率不足門檻的情形發生。因此即使投票率門檻制度促使了選委會積極進行選務宣傳活動，但投票率跨越門檻的結果，並不能證明與選委會之宣傳活動間具有因果關係。且當有投票率門檻時，會使得部分反對學生會之存在者，進行呼籲大家不投票以使本會無法運作之宣傳行為。於第一次投票時參選的部分候選人，亦可能評估自己不可能在第二次投票時當選，因而乾脆退出第二次投票之競選，更有可能造成投票率降低的結果（雖然最高票候選人的得票率可能提高）。由此看來，投票率門檻制度所造成的效果，非但未必能達到「提高」投票率之目的，甚至有可能因而造成降低投票率的反效果。本庭多數意見認為，如果有台大學生根本反對學生會的存在，應循體制外革命的積極方式來完成，在學生會內部之體制內，應不可能容許有危害學生會自身存在的選舉制度。

綜上所述，如果立法者制定投票率門檻的目的是為了「提高」投票率，則投票率門檻本身作為一種手段，並不確定能實現該目的，甚至有可能造成反效果。而如果立法者制定此制度的目的是為了「降低」投票率，則此目的本身可說即與選舉制度作為學生會維持自身存在之民主正當性的手段之前提不一致，應認為係不具有正當性的目的。

關於投票率之提高，在世界各國並非欠缺先例。例如中央選舉委員會出版之「各國憲法有關選舉制度輯要」（民國七十六年六月出版）第七二六頁，指出在該書所調查之世界上八十個國家中，於憲法規定選舉採自由投票之方法者，僅有九國，而規定選舉為公民之義務加以強制者，有比利時等十四國。這些國家的規定可分為三類：一、僅宣示規定投票為選民之義務；二、同時規定對不投票者之制裁，如墨西哥規定：「不投票者，則停止其公民權」；三、對部分選民之投票加以強制，其他則不強制。如祕魯強制六十歲以下男子參加投票，六十以上者則任其自擇。此外，尚有西班牙、荷蘭、保加利亞、捷克、羅馬尼亞、盧森堡、澳大利亞、匈牙利、希臘諸國，則係於法律之位階上規定強制投票的制度。然該書亦強調：「強制投票」固然可以彌補在自由投票制下投票率低落的弊端，但是否必能達成選賢與能的目標，還是問題。蓋除非選民對政治的興趣隨投票率而提高，否則大部分被迫而來的選民，投廢票的情事勢所難免。即便所投者不是廢票，亦未必是出於明智的判斷。故現今各民主先進大國如英、美、德、法、日等，皆仍未採用「強制投票」制度。另外，在德國曾有以贈送鮮奶以吸引人民踴躍前往投票的作法，但未見於法規之中。此處本庭所欲強調的是，不論「強制投票」或「獎勵投票」之手段，皆可達到提高投票率之目的，但本案所涉及的投票率門檻規定，卻根本不確定能否造成投票率的提高。故若對本門檻規定之目的作此解釋，則其手段將不符合比例原則之第一次級原則「適當性原則」。若認為第二次投票提供了投票率跨越門檻的可能性，因而符合「適當性原則」，則如同下述目的二的討論一樣，本庭多數意見亦認為可採取其他對會員選舉權限制較少的方法，因而此種法律手段不符合比例原則之第二次級原則「必要性原則」。

(B) 目的二：以跨越投票率門檻作為承認會長當選人或整個選舉活動之正當性的條件：

對於會長當選人資格之取得設定一定要件，並非毫無前例。前述所稱之「得票數」或「得票率」制度即為適例。在設有得票門檻的選舉制度中，當門檻並未跨越時，即必須重新舉行選舉。例如法國總統選舉制度，規定第一次投票若無候選人得票超過開出票數百分之五十，則取得票數較高之前二名再進行第二次投票。我國總統選舉制度亦規定當候選人只有一組而其得票率未達全國人民總數一定比例時，即應重新辦理選舉。學說上，例如國內學者葉賡勛在其所著之「多數決的理論與實際」（世紀書局，第 121 頁，五五年）亦有相關之討論。因此，本案投票率門檻規定之目的也可解釋為以是否跨越投票率門檻，作為是否承認會長當選人之正當性的條件。

倘若此乃立法者所欲追求之目的，則此目的因係為提高會長當選人之民意基礎，以利其施政，應認為具有正當性。此外，投票率門檻規定作為一種手段，也應認為符合此項目的，故可通過比例原則中之「適當性原則」的審查。然而在此應檢討者，在於此手段是否符合「必要性原則」，亦即是否為對會員選舉權造成侵害之最小手段？關於此點，本庭多數意見採取否定說。為證明此點，學生法庭必須提出至少一種手段，可達到同一效果，而所造成的選舉權限制較少。經查目前各種會議中，常設有「出席率」門檻，亦即當出席人數未達會員總人數之一定比率時，不得進行會議或進行表決、選舉。例如本會學生代表大會開會之法定人數為三分之一，學生法庭規程解釋庭必須有三分之二以上之法官出席，又如我國國民代表大會選舉主席時，亦須達一定之法定人數方可進行投票。此種「出席率」制度應與「投票率門檻」所欲追求的目的類似，然而其方法卻不相同：出席率制度是當出席者到達一定人數後，方可進行表決；而投票率制度卻是不論人數多少先進行表決，而表決結果發現參加表決者不足一定人數時，才將整個表決認定為無效。如果我們在選舉制度中仿效出席率制度要求事前須達一定人數的方式，可採取下述作法：在一定時間之後，統計各地投票所之投票情形，發現投票率未達一定之門檻時，先暫時不開票，繼續開放投票，等到跨越門檻之後才停止投票進行開票；或者在第一次投票之開票工作完成後，仍承認已投票者所表達之意思，而在第二次投票時僅給予在第一次投票時未投票者再一次的投票機會。此種制度可造成的好處是：它不致於否定第一次投票者行使選舉權所表達的意志，又能達到現有的投票率門檻制度所欲實現的目的。此種「延長投票時間」或「補充性投票」的方式，並非認為此種方法毫無問題，或必然能產生跨越門檻的效果，而是認為在同樣不可能必然能跨越投票率門檻的前提下，此二種方法可達到會長選罷法第二九條之相同效果，而又能對會員的選舉權造成較小的限制。

綜上所述，本庭多數意見認為關於會長選罷法第二九條第一項第一款不足投票率門檻應重行投票之規定，不論對立法者之目的採取何種可能之解釋，都不可能通過比例原則的審查，故認為該規定過度限制本會自治規程第三條會員參與會務之權利，應作無效之認定。

最後，會長選罷法第二十九條第二項之規定，因係以同條第一項第一款為適用之要件，基於法律完整性之要求，應一併受無效之宣告。蓋該條項所稱之「第二次選舉」，按法文之意係指因投票率未逾百分之二十重行舉行之選舉。除此之外，別無「第二次選舉」之規定。亦即，由於會長選罷法第二十九條第一項第一款因牴觸本會自治規程而無效，已無可能產生同條第二項「仍無法產生當選人」之情形，該條項之構成要件已不存在，故應一併受無效之宣告。至於會長選罷法第二十九條第一項第二款「重行選舉」之規定，因非第九屆學生會長選舉結果發生之狀況，探求聲請人之真意，不在請求範圍之內，故不作解釋。